歷經(jīng)三次審議，2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了長江保護法。

作為我國第一部流域法律，長江保護法將于2021年3月1日起施行。長江是我國第一大河，水系支流眾多、生態(tài)系統(tǒng)獨特，也是我國生物多樣性最為典型的區(qū)域。習近平總書記兩次視察長江經(jīng)濟帶時指出，“長江病了，而且病得還不輕”，強調(diào)“長江生物完整性指數(shù)到了最差的‘無魚’等級”，要求“把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)”。

那么，長江保護法的出臺將對長江大保護起到什么作用?能否從根本上解決母親河保護的難題?如何才能實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展?

夯實長江大保護的制度保障

“長江流域整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風險隱患較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構布局不合理，綠色發(fā)展相對不足，相關法律體系不能滿足長江流域生態(tài)環(huán)境保護與管理的需要。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員董戰(zhàn)峰表示，長江保護法的制定與實施，是將習近平總書記關于長江保護的重要指示、黨中央對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實的最有效措施，是我國生態(tài)環(huán)境法體系建設的標志性成果。

中國環(huán)境科學研究院提供的材料顯示，長江經(jīng)濟帶是我國水環(huán)境問題最為突出的流域之一。長江經(jīng)濟帶面積雖只占全國的21%，但廢水排放總量占全國的40%以上，單位面積化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物排放強度是全國平均水平的1.5倍至2倍。隨著長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略實施，長江干流新增的污染負荷壓力逐漸減小，但長江支流有很多，特別是流經(jīng)城市的支流水質(zhì)相對較差。

全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室主任王瑞賀說，依法維護長江流域生態(tài)安全，推進長江流域綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，事關國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。長江保護法堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求，針對長江流域的特點和存在的突出問題，采取特別的制度措施，推動長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

中國政法大學教授王燦發(fā)認為，長江保護是一個綜合性、系統(tǒng)性的問題。單靠一部法律不能解決所有問題，但這為保護難題的解決提供了法律途徑。“解決問題的途徑是多種多樣的，法律是最后的保障，有了這個保障，也有利于其他相關問題的解決。”

董戰(zhàn)峰強調(diào)，長江保護法統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護與治理，體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，將長江流域資源的相關要素、多種價值和生態(tài)服務功能進行綜合平衡，通過立法穩(wěn)固下來，從根本上夯實了長江大保護的制度保障。

形成合力進行系統(tǒng)性保護

長江綿延6000多公里，流經(jīng)十多個省市，橫跨我國東中西三大板塊。“共抓大保護、不搞大開發(fā)”需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江生態(tài)環(huán)境保護所涉及的上下游、左右岸和干支流的不同區(qū)域，以及沿線的不同行業(yè)，形成保護合力。

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司司長別濤說，長江保護法重點解決了以往長江保護管理體制中“九龍治水”的頑疾。堅持全流域合作、協(xié)同保護，通過國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制，整合干支流、左右岸和上中下游治理能力。并將建立更完善嚴格的長江流域生態(tài)環(huán)境標準體系，健全流域內(nèi)資源調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境風險預警、環(huán)境應急體系和監(jiān)測信息共享和統(tǒng)一發(fā)布制度。

“長江保護法是針對一條大江大河的保護，把資源保護、污染防治、生態(tài)環(huán)境修復都囊括在內(nèi)，還包括了綠色發(fā)展。綠色發(fā)展實際上屬于經(jīng)濟發(fā)展范疇，這體現(xiàn)出保護的綜合性和系統(tǒng)性。”王燦發(fā)說，相比于單項立法，比如水污染防治立法等，長江保護法更系統(tǒng)，更有利于全面保護，為整個長江流域的生態(tài)環(huán)境保護、綠色發(fā)展以及生態(tài)安全等提供了法律保障。

長江保護法第二章是“規(guī)劃與管控”，要求科學有序統(tǒng)籌安排長江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化國土空間結(jié)構和布局等。“這也為長江流域的規(guī)劃和空間管控提供了依據(jù)，意味著把長江流域作為一個統(tǒng)一、完整的國土空間來進行規(guī)劃和管控，助推生態(tài)保護、資源開發(fā)、綠色經(jīng)濟等有序發(fā)展。”王燦發(fā)說。

董戰(zhàn)峰說，長江保護法創(chuàng)新了體制機制，在流域管理模式方面做出了特色方案。首次在法律層面明確了建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制，以協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌和解決各省市之間的橫向關系和矛盾，從而使流域總體規(guī)劃、流域環(huán)境和生態(tài)保護及修復制度、流域水質(zhì)管理、污染控制制度以及流域水資源管理規(guī)劃和運作等規(guī)劃政策聯(lián)系協(xié)調(diào)起來。

生態(tài)優(yōu)先倒逼發(fā)展模式升級

“《環(huán)境保護法》從2015年1月1日開始實施，規(guī)定了保護優(yōu)先的基本原則，但這是指在自然保護區(qū)、飲用水水源地等特殊區(qū)域里實施保護優(yōu)先。”王燦發(fā)說，長江保護法規(guī)定的生態(tài)優(yōu)先原則，比環(huán)保法更進了一步。這表示當生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生矛盾時，“要把生態(tài)保護放在首位”，這為長江流域正確解決經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護關系提供了重要依據(jù)。

不過，生態(tài)優(yōu)先并非意味著不要發(fā)展，也不是對發(fā)展的限制，而是對現(xiàn)有不合理的、非綠色的發(fā)展模式的限制。這種限制不是消極的，而是倒逼發(fā)展模式升級。

從2018年以來，長江經(jīng)濟帶就開展了綠色發(fā)展的試點示范，加強科技創(chuàng)新力度，提升綠色科技成果轉(zhuǎn)化率和利用率，積極探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。比如上海崇明區(qū)以規(guī)劃管控守住生態(tài)空間，通過嚴控建設用地規(guī)模、人口數(shù)量、建筑高度，實現(xiàn)“鳥進人退”，占全球物種數(shù)量1%以上的水鳥物種數(shù)由7種上升至12種;江西九江以化工園區(qū)“五化改造”破解化工圍江難題，通過實施化工園區(qū)環(huán)境景觀化、企業(yè)環(huán)保化、生產(chǎn)安全化、產(chǎn)業(yè)循環(huán)化、管理智能化改造，實現(xiàn)化工產(chǎn)業(yè)含“綠”量和安全系數(shù)雙提高;湖北武漢以科教資源優(yōu)勢助推創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮武大、華科等高校和眾多高新技術企業(yè)人才集聚優(yōu)勢，通過建立科技成果轉(zhuǎn)化線上平臺，實現(xiàn)新能源、新材料等綠色科技成果及時轉(zhuǎn)化和應用，科技進步貢獻率超過60%，高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到25.7%。

董戰(zhàn)峰說，法律為長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立下了“規(guī)矩”。強調(diào)實施生態(tài)優(yōu)先，將長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復放在壓倒性位置，要求加大對長江流域的水污染防治與監(jiān)管力度。也為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供新動力，發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的引領和約束作用，通過推動結(jié)構調(diào)整、促進轉(zhuǎn)型升級、鼓勵技術創(chuàng)新等綠色發(fā)展途徑，強力推動長江流域科學、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。(李禾)