去年，在“雙碳”目標下，我國節能減排、環境保護工作取得了好成績。1月24日，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》(以下簡稱《方案》)，對未來幾年的重點工程和政策方向作出了部署。今后一段時期內，煤炭仍將是我國的主體能源，在此背景下，如何提高煤炭清潔高效利用?如何通過市場化手段對排污權和碳排放權進行交易?能耗雙控制度如何進一步優化，增強能源消費總量管理彈性?對于這些問題，目標和方向都將更加明確。

煤炭消費控制“嚴格合理”

2021年，我國生態環境保護實現了“十四五”起步之年良好開局。在1月24日生態環境部召開的新聞發布會上，生態環境部新聞發言人劉友賓介紹，去年我國單位GDP二氧化碳排放指標達到“十四五”序時進度要求;氮氧化物、揮發性有機物、化學需氧量、氨氮等4項主要污染物總量減排指標順利完成年度目標。

對于未來將實現哪些目標，《方案》提出，到2025年，全國單位國內生產總值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消費總量得到合理控制，化學需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發性有機物排放總量比2020年分別下降8%、8%、10%以上、10%以上。

煤炭燃燒仍是污染環境的重要因素。《方案》提出，到2025年，非化石能源占能源消費總量比重達到20%左右。“十四五”時期，京津冀及周邊地區、長三角地區煤炭消費量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費量實現負增長。

北京公眾環境研究中心主任馬軍在接受北京商報記者采訪時指出，“十四五”時期，煤炭在我國能源結構中，仍將扮演非常重要的角色。特別是去年我國煤炭需求量增加，能夠更清楚地體現出，現在還沒有其他能源能夠替代煤炭提供基礎負荷。

在煤炭清潔高效利用工程方面，《方案》提出要立足以煤為主的基本國情，堅持先立后破，嚴格合理控制煤炭消費增長。具體而言，要抓好煤炭清潔高效利用，推進存量煤電機組節煤降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯動”，持續推動煤電機組超低排放改造。

“‘先立后破’就是要先構建起新的能源供給體系，供給側、需求側都有大的進展之后，才能夠實現能源結構大的調整，現在這個轉型還遠遠沒有完成。”馬軍說，“因此要嚴格合理控制煤炭消費增長，‘嚴格’‘合理’放在一起，要取得一個平衡，其中一個重點就是要推動煤炭高效利用，推進存量煤電機組節能降耗改造，以及‘三改聯動’，其中的靈活性改造就是為了讓電網變得更加靈活，能夠吸納更多可再生能源。”

市場化交易加強引導

《方案》要求，深化用能權有償使用和交易試點，加強用能權交易與碳排放權交易的統籌銜接，推動能源要素向優質項目、企業、產業及經濟發展條件好的地區流動和集聚。培育和發展排污權交易市場，鼓勵有條件的地區擴大排污權交易試點范圍。

2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式開市。目前，第一個履約周期已經順利結束，共納入發電行業排放單位2162家，年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳，累計運行114個交易日，碳排放配額累計成交量1.79億噸，累計成交額76.61億噸，履約完成率為99.5%。

而早在2014年8月6日，國務院就已印發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。馬軍告訴北京商報記者，在試點十幾年的時間里，排污權交易的發展相對還比較滯后，而碳排放權交易市場可以說是“后來居上”。“二者的原理是相通的，二氧化碳或者廢水廢氣等主要污染物的排放權可以進行交易，都是希望以更加高效的市場化方式，提高減排效率，降低減排成本。”他說。

除了用市場化機制進行引導，《方案》還要求各級財政加大節能減排支持力度，統籌安排相關專項資金支持節能減排重點工程建設，研究對節能目標責任評價考核結果為超額完成等級的地區給予獎勵。例如，健全綠色金融體系，大力發展綠色信貸，支持重點行業領域節能減排，用好碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，加強環境和社會風險管理等。

能源消費總量管理有彈性

根據《方案》，“十四五”時期，我國將優化完善能耗雙控制度。堅持節能優先，強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，加強能耗雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。以能源產出率為重要依據，綜合考慮發展階段等因素，合理確定各地區能耗強度降低目標。

“增強能源消費總量管理的彈性，是與‘十三五’時期有所不同的。”馬軍表示，“能耗雙控還會繼續推進，但會逐步向碳排放雙控的方向轉變。之所以這樣，主要是由于認識到整個社會經濟還在持續發展的過程中，能源消費的總量依然會有一定程度的增加，在這種情況下，要促進能源的消耗與碳排放脫鉤。要實現它，一方面是提高效率，另一方面要大力提升可再生能源占比。”

在能耗雙控考核方面，具體有哪些規定呢?《方案》指出，要完善能源消費總量指標確定方式，各省(自治區、直轄市)根據地區生產總值增速目標和能耗強度降低基本目標確定年度能源消費總量目標，經濟增速超過預期目標的地區可相應調整能源消費總量目標。對能耗強度降低達到國家下達的激勵目標的地區，其能源消費總量在當期能耗雙控考核中免予考核。

同時，各地區“十四五”時期新增可再生能源電力消費量不納入地方能源消費總量考核;原料用能不納入全國及地方能耗雙控考核。

未來，還將改進總量減排核算方法，制定核算技術指南，加強與排污許可、環境影響評價審批等制度銜接，提升總量減排核算信息化水平。完善總量減排考核體系，健全激勵約束機制，強化總量減排監督管理，重點核查重復計算、弄虛作假，特別是不如實填報削減量和削減來源等問題。(呂銀玲)